特別アクセスプログラム(SAP)とペンタゴンの秘密生態系
国防総省のしばしば誤解される機密体制という暗黒領域に、本稿では包括的な解説で光を当てる。
By Tim McMillan and Tyler Rogoway
The War Zone(2019年12月1日更新)
https://www.twz.com/29092/special-access-programs-and-the-pentagons-ecosystem-of-secrecy
「ブラックバジェット(秘密予算)」や「ブラックプロジェクト(秘密計画)」といった言葉は、多くの人々にとって、自由で開かれた社会の原則とは相容れない場所で暗躍する政府関係者という暗いイメージを呼び起こす。実際、毎年数百億ドルがペンタゴンの機密プログラムや作戦のために確保されている以上、自分たちが税金を払っていながらその中身を知る権利のない事柄について、国民が疑問を持たないのはむしろ無責任と言えるだろう。
本質的に謎めいており、しばしば甚だしく誤解されているこの領域に対して、The War Zoneはペンタゴンの最も厳重に守られた秘密を保護する、極めて複雑な生態系を支える不透明なプロセスに光を当てるべく、本稿をまとめた。
特別アクセスプログラム — ほとんどの人が決して目にすることのない隠された世界
過去四半世紀にわたり、米国政府が極秘情報を保護しアクセスを制限してきた手法は、「特別アクセスプログラム(Special Access Programs)」と呼ばれる区画化プロトコルの集合である。政府の略語愛好癖のおかげで、多くの人がこの正式なセキュリティ体系の略称「SAP」には馴染みがあるかもしれない。
外部から中を覗き見ようとする我々の多くは、「特別アクセスプログラム」という言葉自体を機密区分の一段階と誤解しがちである。実際には、SAPとは権限を持ち、かつ知る必要のある人物だけに機微情報へのアクセスを制限する一連のセキュリティ手続きにすぎない。「その情報は知る必要のある者だけのものだ。お前にはその必要がない!」という決まり文句のとおりだ。
さて、特別アクセスプログラムがどのように機能しているのかを真に理解するためには、歴史家がよく言うように、「現在を理解するには、まず過去を知らねばならない」。
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| 1967年頃のトップシークレット表紙(CIA) |
国家安全保障情報はどのように区分されるのか
特別アクセスプログラムの起源は、1940年3月22日にフランクリン・D・ルーズベルト大統領が大統領令8381号に署名し、米国の最重要情報のために史上初めて三つのセキュリティ区分 —「制限(Restricted)」「秘(Confidential)」「機密(Secret)」— を制定した時点まで遡る。
その後の歳月で、歴代大統領の各種行政命令が、政府の機密情報の指定方法を少しずつ調整してきた。現在の機密区分は「秘」「機密」「極秘(Top Secret)」である。情報がどう区分されるかは、不正開示によって生じうる損害の大きさによって決まる。
- トップシークレット(Top Secret): 「国家安全保障に例外的に重大な損害」
- シークレット(Secret): 「国家安全保障に深刻な損害」
- コンフィデンシャル(Confidential): 「国家安全保障に損害」
なお重要な点として、1954年原子力法に基づき、エネルギー省(DOE)は二つの異なる同等区分のセキュリティクリアランスを使用する。
- Qクリアランス: トップシークレット相当
- Lクリアランス: シークレット相当
明確化のために述べると、エンタテインメント業界によって時折誤って描かれる「ヤンキーホワイト・クリアランス」は、実際には正式なセキュリティクリアランスではない。「ヤンキーホワイト」は、大統領または副大統領の近くで働く者に対して行われる身辺調査の管理上のニックネームである。国防総省の規程によれば、ヤンキーホワイトを取得するには、トップシークレット取得に必要なものと同じ単一範囲身元調査(SSBI)に合格し、「合衆国への揺るぎない忠誠」を証明しなければならない。
SAPの世界において、一つのプログラムは上記いずれの公式区分の情報も含みうる。さらに混乱を加えるのは、多くの場合、単一の特別アクセスプログラムが複数の構成要素を持ち、それぞれ異なる機密区分を有しているということだ。
特別アクセスプログラムの怪しげな起源
SAPを取り巻く信じがたい神秘性は、その起源が非公式かつ場当たり的だったことに由来するところが大きい。1953年、ドワイト・D・アイゼンハワー大統領が大統領令10501号を発令し、28の政府機関から機密指定権限を剥奪し、行政府の省庁のみに資料を機密指定する能力を限定した。さらに重要なのは、それまで承認されていた「制限(Restricted)」区分が廃止されたことである。
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| オーバルオフィスのドワイト・D・アイゼンハワー大統領(アイゼンハワー図書館) |
この時点まで、「制限」区分は、実際に有効なセキュリティクリアランスを保持していてもなお「知る必要」のない人々に、特定情報を制限する手段として機能していた。
最高司令官から正式な命令が下されたにもかかわらず、ペンタゴン内の一部部局は、秘密へのアクセスを制限できなくなることを快く思わなかった。これに対し、多くの機関は非公式に「スペシャルアクセス(特別アクセス)」を使い始めた。公式権限なしに、これらの非公式な「特別アクセス」区分により、厳重に守られ閉じられたプログラムを、政府内に隠し続けることが可能になったのである。
国家指令の堂々たる無視が、災いを招くレシピだったことは否定しがたい。実際、政府機密に関する最も暗い時代の一部が、これらの非公式な「特別アクセス」期間中に進行したのは偶然ではないだろう。例えば、CIAの悪名高きMKウルトラ計画は1953年に始まり、1973年まで活発に続いた。奇しくも1973年は、監督公聴会において政府運営委員会の報告書が、「分類権限を有する多くの行政機関と、そうした権限を持たない数十の機関」によって、何十もの無認可の「特別アクセス、配布、管理ラベル、スタンプ、マーキング」が使われていることを明るみに出した年である。
公平を期すれば、それが発覚した頃には、非公式な特別アクセスプログラムの先例は事実上既成事実となっていた。意図的なものか皮肉な偶然か、ワシントンD.C.のウォーターゲート・コンプレックスにある民主党本部で五人の男が侵入を企てて捕まる三ヶ月前の1972年3月8日、リチャード・ニクソン大統領は大統領令11652号に署名し、今日の「特別アクセスプログラム」となる枠組みを正式化・確立した。
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| オーバルオフィスのニクソン大統領(米国国立公文書館) |
それでもまだ完全に体制は整っていなかった。安全保障教育開発センター(CDSE)の特別アクセスプログラム訓練コースによれば、1970年代初頭から1980年代まで、SAP — 政府内でも「ブラックプログラム」と呼ばれていた — は、ほぼ国防総省の装備調達プログラム保護のみに限定されていた。実際、「ブラックプログラム」の存在が一般に知られたのは1980年代半ば、物議を醸した「プロジェクト・イエローフルーツ」が政府秘密プログラムを華々しく(そして無作法に)スポットライトに引き出した時のことである。
「プロジェクト・イエローフルーツ」については後述する。
1990年代半ばまでに、これらの謎めいた仕掛けは「ブラックプログラム」という呼称を脱ぎ捨て、より現代的に馴染みのある「特別アクセスプログラム」へと改称された。より洗練された名称に加え、情報、作戦、支援関連プログラムもSAPのレパートリーに追加され、現在我々が知る特別アクセスプログラム体制が確立された。
SAPの歴史を踏まえたところで、その運用を見てみよう。
SAPという官僚ジャングルへ
「特別アクセスプログラム」という言葉を聞いて多くの人がイメージするのは、国防総省内で行われている三つのカテゴリ — 国防総省指令5205.07に概略が示された「装備調達」「情報」「作戦・支援」のいずれかだろう。それぞれの内容を分解してみると:
- 装備調達SAP(Acquisition SAPs): 新技術の研究、開発、試験、改修、評価、調達を含むプログラム。(CDSEによれば、装備調達SAPは全DoD SAPの75〜80%を占める)
- 情報SAP(Intelligence SAPs): 特に機微な情報活動または防諜活動の計画と実行。
- 作戦・支援SAP(Operations and Support SAPs): 機微な軍事活動の計画、実施、支援。
重要な点として、DoDの三大カテゴリが最もよく知られているとはいえ、特別アクセスプログラムは本質的に政府内の手続きの一つにすぎない。実際、DoD以外でも多くのカテゴリのSAPが存在する。例えば、シークレットサービスの大統領旅行支援部隊は技術的にSAPである。さらに、情報機関ではこれと類似の手続きセットは「特別アクセスプログラム」ではなく「機微区画化情報(SCI, Sensitive Compartmented Information)」と呼ばれる。
加えて、客観的なカテゴリとは別に、すべての特別アクセスプログラムは二つの保護レベル — 「承認済み(Acknowledged)」と「未承認(Unacknowledged)」のいずれかに分類される。
- 承認済みSAP(Acknowledged SAPs): その存在と目的が公然と認められうるプログラム。承認済みSAPでは、通常、技術、素材、技法などの詳細のみが秘密にされる。承認済みSAPの予算はほぼ非機密で、政府の会計予算書で容易に確認できる。
存在は周知されつつ内部詳細は依然として謎めいているという点で、ノースロップ・グラマンのB-21レイダーは現在進行中の承認済み特別アクセスプログラムの好例である。
対極にあるのは、スパイ小説や秘密宇宙軍にまつわる陰謀論の着想源となっている「未承認」SAPである。
- 未承認SAP(USAPs): SAPファミリーの内気な兄弟。SAPが「未承認」と指定されると、プログラムの目的が厳重に守られるだけでなく、その名のとおり、その存在そのものが、計画に関与する数少ない者以外には全員に対して否認される。その影のような存在ゆえ、USAPの予算は機密扱いされるか、連邦予算内に意図的に隠されているのも驚くにあたらない。
未承認SAPの一例は、公に開示される以前のRQ-170である。
極めて稀なケースとして、情報が最も機微な性質を持つと判断された場合、国防長官は連邦報告義務からプログラムを正式に免除し、秘密主義の頂点 — 「免除付き未承認SAP(Waived Unacknowledged SAP)」を設立することができる。
その超機密的性質ゆえ、未承認SAPまたは免除付き未承認SAPは、墜落UFO技術の隠蔽や、一般市民の利益が後回しにされる政府の「特別枠」といった陰謀論の温床となっている。実際には、USAPや免除付きUSAPも、確認可能な事実を欠くものすべてと同様、おそらく多分に神話化されている。とはいえ、優れた神話の多くがそうであるように、これらの深く隠されたプログラムを警戒する正当な理由となる、いくらかの真実と歴史的前例が存在する。
それを念頭に、それほど遠くない過去へ少し旅をしてみよう。特別アクセスプログラムが、公共の利益に反する形で運用されてきた、そして運用されうるという事実を示す時代へ。
「イエローフルーツ」— 政府が忘れたい暴走SAP
1983年、新設された国防総省特別作戦課(SOD)で運用されていた未承認の隠密SAPに対して恣意的に行われた内部監査で、巨大な不整合が浮上した。「イエローフルーツ」という暗号名のこのプログラムは、中米における任務に追加の作戦保安と防諜支援を提供するために設立されていた。イエローフルーツは正真正銘の「深層偽装」USAPで、プログラムのディレクターである元情報担当参謀次長補のデール・ダンカン中佐は、対外的には陸軍を「退役」してBusiness Security Internationalという民間コンサルティング会社を起業したように見せかけていた。
イエローフルーツの財務上の不整合の発覚は、FBIによる正式な捜査の引き金となった。イエローフルーツへの捜査の結果、ダンカン中佐、特別作戦課指揮官ジェームズ・E・ロングホファー中佐、そしてSODの他数名のメンバーが、雑多な犯罪で軍法会議にかけられることになる。さらに、スイス銀行口座に隠された数百万ドルの盗難資金、売春婦と隠しカメラを使った他の米軍当局者のはめ込み工作、イラン・コントラ事件との関連性など、決して完全には立証されなかった多くの疑惑が、依然としてイエローフルーツに影を落としている。
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| 1986年のニカラグア・コントラ反政府勢力(パブリックドメイン) |
職業軍人がその道徳の羅針盤を倫理的な北から逸らさせたことは、悲しいかな前例のない話ではない。むしろイエローフルーツが現在の機密作戦の形成期において重要な転換点となったのは、明らかになった国防総省の統制と監督の恥ずべき欠如だった。
イエローフルーツの腐敗臭が軍の階層を上っていくと、ジョン・ウィッカム陸軍参謀総長およびマクスウェル・サーマン副参謀総長をはじめとする陸軍指導部は唖然とした。1989年に米陸軍戦争大学が発行した『隠密行動のジレンマ』によれば、DoDの幹部の誰一人としてプログラムについてブリーフィングを受けておらず、ペンタゴンから車で15分ほどの商業オフィス街の一角で数百万ドル規模の隠密軍事作戦が行われていることを文字どおり知らなかったのである。
プロジェクト・イエローフルーツの内部で実際に何が起きていたかを正確に突き止めるのは難しい。1980年代の新聞記事をいくつか除けば、公開情報は極めて限られている。とはいえ、DoDのSAPに関与するすべての人に必須のCDSEの訓練コースでは、「イエローフルーツ」が、政府内の小集団が文字どおり暴走できる事態を防ぐために実施された一連の監督と統制への着想源として、繰り返し言及されている。
特別アクセスプログラムの内部構造
DoDの正式方針・指令という、頭が痺れるほど膨大な官僚機構の中で、現在では特別アクセスプログラムだけのために5巻・計151ページが割かれている。もちろん、軽い読書一冊分では足りないとばかりに、ペンタゴン内の多くの部局には独自の膨大な規則・規程集を提供する専門マニュアルも存在する。
例えば、陸海空合同SAPマニュアル(Joint Army-Navy-Air Force SAP Manual)があり、これら三軍の隊員に追加で129ページの補助読み物を提供している。忘れてはならないのは、政府の隠密活動のかなりの部分が民間産業に外注されているため、SAPに関与する政府契約業者は、独自の131ページにわたる「全米産業セキュリティプログラム(National Industrial Security Program)」運用マニュアルを精読する必要があることだ。
言うまでもなく、政府の隠密活動の相当部分は依然として詮索の目から隠されているものの、プロジェクト・イエローフルーツが机上計算機の請求書に56,000ドルを計上していたような時代と比べれば、はるかに多くの規制と統制が実装されている。
これより先へ進む前に一言。フローチャート愛好家には、マーカーとホワイトボードを取り出すのにうってつけのタイミングだ。なぜなら、約束したとおり、SAPがどれほど「型破り」であろうとも、結局のところ、官公庁につきものの慣例的な官僚的混乱からは免れていないからである。
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| 写真提供:Petty Officer 1st Class Brandan Schulze |
特別アクセスプログラム中央事務局
DoD内では、国防長官または国防副長官がすべての特別アクセスプログラムの最終権限者である。軍の最高幹部のこの任務を支援するのは、膨大な事務組織のネットワークである。
機密のモザイクの最前線に位置するのが、「特別アクセスプログラム中央事務局」(SAPCO)だ。区画化を生命線とするプロセスゆえ、「中央」とは言いつつもDoDは実際にはペンタゴンの中に三種類のSAP中央事務局を設けている — コンポーネント・レベルSAPCO、OSDレベルSAPCO、DoDレベルSAPCOである。
- コンポーネント・レベルSAP中央事務局(SAPCO): 軍の各部門、統合参謀本部、国防高等研究計画局(DARPA)、ミサイル防衛局(MDA)内に設置されている。コンポーネント・レベルSAPCOは、特別アクセスプログラム導入の必要性を評価する見込みプロセスの開始を担当する。SAPが設立された後は、コンポーネント・レベルSAP中央事務局がその管轄下のSAPの実務的なマネージャーとして機能する。
- 国防長官府レベルSAP中央事務局(OSD SAPCO): 国防副長官を支援するために特設された国防長官府レベル中央事務局は、すべてのSAPの監督機関として機能する。
- 国防総省SAP中央事務局(DOD SAPCO): この断片化された混乱したプロセス全体の合理化を支援するために、国防総省SAP中央事務局はSAPに関するすべての問題について行政府の機関や議会と連絡し助言する大使的役割を果たす。
委任された権限がこれだけでは足りないとお感じなら、ご心配なく。SAP中央事務局と並んで、手続き的階層構造の白濁した分岐河川のごとく流れているのが、「SAP統治構造」である。
特別アクセスプログラム統治構造
SAP統治構造の先頭に立つのが、SAP監督委員会(SAPOC)だ。ペンタゴンの副長官、副参謀総長、副ディレクターらが顔をそろえる監督委員会の主要な役割は、すべてのDoD特別アクセスプログラムの統治、管理、監督について国防長官および副長官に助言・支援することである。
機密の制限が真空中で決定されないよう、SAP監督委員会を支援するのが:
- 上級審査グループ(SRG): SAP監督プロセスを統治する主要な実務レベル組織。
- SAP上級作業グループ(SWG): 上級審査グループに勧告を行い、特別プログラムの調整・対立解消・統合を行う上級プログラム保護フォーラムとして機能する。
息を整えるためにここで一息つくとしても、マーカーとフローチャートはまだしまわないでほしい。前述の規制権限がどれほど錯綜していようとも、特別アクセスプログラムのプロセス全体像を把握するにはまだ遠い。
機密維持の重要性
1970年代後半、NASAは大幅に改造されたボーイング747旅客機を使って、スペースシャトルを輸送する運用を開始した。1980年代後半までに二機が稼働していた。あまり想像力に富んでいない命名で、これらの改造ジャンボ機は「シャトル輸送機(Shuttle Carrier Aircraft, SCA)」と呼ばれた。
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| 背中にオービターを乗せたSCA(NASA) |
NASAがスペースシャトル・オービターをワイドボディ機の背中で運び始めてから10年後、ロシアは新型のアントノフAn-225「ムリヤ」(英語で「夢」の意)で空を翔け始めた。
6基のターボファンエンジンで駆動されるムリヤは、これまで建造された中で最も重い航空機である。そしてどういうわけか、ムリヤはロシア独自のスペースシャトル「ブラン」をおんぶ輸送するために造られたのだ。話の流れがお分かりいただけないなら、CDSEによれば、ロシアはSCAの技術情報を「拝借」して、自国の大型オービター輸送機の開発に役立てたと後に判明している。
技術進歩の保護は、単に軍事的優位を維持するだけの話ではない。時間と開発資金の観点から見れば、産業秘密の喪失に伴うコストは莫大になりうる。ロシアがスペースシャトル・オービター版を運ぶためのAn-225開発に必要な技術的詳細を「入手」したとき、ソビエト連邦は実質的に米国の負担で多大な時間と費用を節約した。ムリヤがただ一機しか建造されなかったことを考えれば、米国航空宇宙産業の(本意ではない)助けがなければ、ロシアのシャトル輸送機が運用に至ることはなかったかもしれない、と論じることもできるだろう。
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| 1989年6月12日、ル・ブルジェ空港で開催された第38回パリ国際航空宇宙ショーにて、背中にスペースシャトル「ブラン」を乗せたソビエトAn-225ムリヤを見学する列(Master Sgt. Dave Casey/パブリックドメイン) |
つまるところ、An-225のような例は、国家秘密保護の最も重要な部分は、必ずしもペンタゴンの執務机や会議室で行われるわけではない、ということを明確に思い起こさせる。それはむしろ、特別アクセスプログラムそのものの内部で行われている。
特別アクセスプログラムの保安
公平を期すれば、情報の世界が「紳士的な戦争」の最後の砦の一つとされていることを考えると、米国にも他国の研究開発を「拝借」する目的の秘密プログラムが相応の数あると想定するのが妥当だ。実際、過去および現在の外国装備品分析(FME, Foreign Materiel Exploitation)プログラムだけでも、この輝かしい例である。
それはさておき、SAP統制の範囲内で、国防情報担当次官室(OUSDi)SAP統制事務局は、すべてのDoD SAPにおける防諜事案、セキュリティ違反、軽微違反の監視・調査という極めて重要な役割を担っている。
OUSDi中央SAP事務局のこの取り組みを支援するのが、国家情報長官室と、米国情報コミュニティを構成する強力な17の個別機関である。この強大なSAP中央事務局を補強する形で、米国防衛保安局(DSS)が、すべてのDoD SAPの運用支援とセキュリティ監督を提供している。
もちろん、SAP機密の完全性を守る第一線は、誰にプログラムへのアクセスを認めるかから始まる。軍人であれ、連邦民間職員であれ、民間契約者であれ、SAP内で働くにはいくつかの前提条件を満たさねばならない。
SAPの内部で働く
SAPで働く道は、現在アクセス権を持つ者が、SAPの中央事務局である「アクセス承認権限者」に潜在的候補者を推薦することから始まる。候補者が現在シークレットまたはトップシークレットの有効なクリアランスを保持していない場合、関与を検討される前に適切なクリアランスを取得する必要がある。
最後に、SAPに関与するすべての者は、ランダムな「防諜範囲」ポリグラフ検査の対象となることに同意し、DoD承認のSAP誓約および守秘義務契約に署名しなければならない。
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| DoD文書 |
特別アクセスプログラムの内部に入ると、各プログラムの安全な完全性を確保するために、なお重要な役割がいくつか存在する。その一部:
- 政府プログラム・マネージャー(GPM)、および民間業界における対応役の契約者プログラム・マネージャー(CPM): 特定プログラムの全体的な側面すべてを管理する者。
- プログラム・セキュリティ・オフィサー(PSO): プログラムのセキュリティのあらゆる側面について責任を負う者。すべてのSAPにPSOが置かれるが、大規模または複雑なSAPでは、PSOを支援する追加の政府SAPセキュリティ・オフィサーや契約者プログラム・セキュリティ・オフィサーが配置されることもある。
「誰が何を知るか」をさらに保護するため、SAPの包括的な範囲と目的は一つのプログラム「アンブレラ」の下に置かれることがある。しかし、複数の区画(コンパートメント)があり、それらがさらに別の副区画(サブコンパートメント)に分かれ、最終的に多数のプロジェクトが、単一のSAPアンブレラの下から出てくることもある。
ある区画、副区画、あるいはプロジェクトが、同じSAP内の他のセクションで進行中の仕事へのアクセスを持たない、あるいはその存在を知らない、ということは十分にありえる。
業務の極端な隔離は、外国の敵対者の手から情報を守ることだけが目的ではない。一つのSAPで、同じ業界の二つの異なる契約パートナーが別々の側面を担当している場合があるからだ。本質的に、産業パートナー同士が互いの企業秘密を「拝借」しないようにする注意も必要なのである。
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| DoDグラフィック |
特別アクセスプログラムの監督
すべての特別アクセスプログラムは連邦規則および国防調達規則の対象である。そのため、すべてのSAPは政府説明責任局(GAO)や国防総省監察総監を含む多数の監督機関による監査・査察の対象になりうる。
同様に、SAPの監督は単に省庁の方針や指令に委ねられているわけではなく、合衆国法典第10編第119節で定められた連邦法の問題でもある。
連邦法上、有効なすべての承認済みSAPおよび非免除の未承認SAPは、毎年、上下両院の権限委員会・歳出委員会・情報委員会に報告書を提出しなければならない。これら年次報告書は、委員会メンバーに対して、来会計年度の総予算要求額の見積もり、プログラムの簡単な説明(関与する人数を含む)、重要な節目の状況や現在の課題、過去各会計年度の実際のプログラム費用を提供する。
国防または情報委員会のいずれにも所属していない議員は、各委員会のランキングメンバーと少数派メンバーから許可を得て、かつ国防長官または副長官の承認を得れば、非免除SAPへのアクセスを認められうる。
では、免除付き未承認SAPはどうなのか?
前述のとおり、SAPの目的と範囲が極めて機微で、標準的な報告手続きが国家安全保障にリスクをもたらしうると判断された稀なケースでは、国防長官は最も暗い「ブラックプログラム」、免除付き未承認特別アクセスプログラムを許可することができる。
CDSEによれば、「免除付きSAPはより厳格な報告要件とアクセス統制を持つ」。CDSEがこの声明で正確に何を意味しているかを判別するのはやや厄介である。
著書『戦略情報:隠密行動、秘密外交政策のヴェールの背後で』の中で、ロック・K・ジョンソンは、「免除付きSAPは、いわゆる『8人組(Gang of Eight)』 — つまり上下両院情報(または軍事)委員会の議長と少数派(ランキング)メンバー、上下両院の多数派・少数派指導者にのみ口頭でブリーフィングされる」と指摘している。眉を吊り上げる者もいるだろうが、ジョンソンは、2001年から2007年に行われたNSAの物議を醸した「令状なし監視」プログラムが免除付きSAPだったと述べている。
DoD指令5205.07が提供する極めて限られた情報によれば、免除付きSAPの「アクセス承認権限者」は国防副長官、各国防次官、または「管轄権限を持つ」コンポーネント長に絞られている。
これを超えて、DoDの数百ページにわたる指令、方針、合衆国法典第10編・第50編の連邦法を精査しても、免除付きUSAPが正確にどう統治されているかを特定するのは難しい。
確かに、プロジェクト・イエローフルーツの放埒な時代以来、DoDは特別アクセスプログラムのプロセスを規律する相当数の規制と方針を積み上げてきた。しかし、免除付きUSAPで抑制と均衡がどう保たれているかを判別することすら不透明である以上、この官僚的沼地の濁った水の中にはまだリスクが潜んでいるのではないかと考えずにはいられない。
承認された機密の螺旋をさらに下っていくにつれ、ほんの数人の個人によって統治される厳重な機密保持に伴う懸念のいくつかを見てみよう。
暗い世界のさらに暗い側面
SAPに関するDoDの頭が痺れるほど膨大な規則・規程・指令を一瞥すると、現代の特別アクセスプログラムが、いくぶん放任主義的だったかもしれない過去のものより、はるかに多くの精査と監督を受けているとCDSEが主張できる理由が見えてくる。しかし、1990年代半ば以降でさえ、SAPに関わる不正管理や腐敗の事例があったことを指摘しないのは客観的に公平ではないだろう。
SAPの腐敗可能性に関して言えば、聖書にある「すべての悪の根源」と、これらの隔離された機密プログラムが莫大な金額に関与しうるという冷厳な事実が筆頭に挙げられる。
いったいどれほど莫大なのか?
ストックホルム国際平和研究所(SIPRI)によれば、2019年に米国が機密情報プログラムに対して要求した811億ドルの予算だけで、次に多い外国上位10カ国の総軍事支出のうち9カ国分を上回る。総国防予算が推定2,500億ドル(米ドル換算)の中国だけが、米国情報コミュニティの機密予算額を超えている。これにはペンタゴンが毎年情報関連以外の機密プログラムに費やす数百億ドルは含まれていない。
各国のGDP全体を超える機密予算は驚異的だが、それでも秘密プログラムに費やされている金額のすべては説明できない。
2016年の監察総監事務局(OIG)の報告書では、DoDが1998年から2015年までの取引・調整について21兆ドルを説明できないと指摘された。この17年間で年平均1.2兆ドルにのぼる、会計記録による「裏付けのない」資金移動が、「ブラックプログラム」やSAPに流れた可能性のある実際の「失踪」資金を反映しているわけではないという点は重要だ。OIGも、これらの資金が分類的に紛失、盗難、あるいは儀式的犠牲で焼かれたとは示唆していない。
同時に、米軍が数兆ドル規模の取引を適切に記録できていないという事実は、資金が流用されたり単に誤って使われたりするのを防ぐために、最も基本的な財務活動をどれほどよく監視しているのかという問いを投げかける。歴史的に、ブラックプログラムは米国政府予算のあいまいな性質を悪用し、複数の機関を巻き込む複雑な仕組みで資金を調達してきたため、その費用の完全な、いや、何らかの会計処理さえ困難である。
最初の問いに戻ろう — これらのブラックプログラムに関わる金額はどれほど大きいのか?
それは数え切れないように見えるので、本当のところは分からない。しかし、極めて大きいと言って差し支えない。
公共政治の多くが政府資金の配分をめぐる飽くなき口論で占められていることを考えると、機密プログラムが数えきれない、おそらく定義すらされていない現金の流れを持ちうるという事実は、ほとんど理解を超えている。
影と現金が満ちる環境では腐敗が育つ
追跡が困難な大量の現金へのアクセスは、見かけ上は道徳的な人物を、極めて不道徳な行為に誘惑する不幸な、しかしあまりにもありふれた副作用をもたらしうる。元CIA幹部カイル・「ダスティ」・フォッゴの事例がまさにそれで、彼は2007年に司法省により、友人の民間契約会社ADCS Inc.に数百万ドルの納税者資金を誘導する見返りに賄賂を受け取ったとして起訴された。同じフォッゴ事件で、元カリフォルニア州下院議員で海軍エースパイロットだったランディ・「デューク」・カニンガムは、調達詐欺への関与で連邦刑務所の8年の刑を宣告された。
悪意がなくとも、SAPプロセスには依然として、杜撰な意思決定や不十分な監督の温床となる領域が存在する。
主としては、隠密プログラムの承認・不承認を任されている米国の選挙で選ばれた指導者たちに関する問題がある。彼らのうちどれだけが、プログラムの実現可能性や必要性を適切に評価するための技術的力量を実際に備えているだろうか?「8人組」 — 免除付き未承認SAPの存在を知ることを許可された議会の8名 — のメンバーのうち、現在のところ、軍事や技術・科学研究分野の経歴を持つ者は一人もいない。
この現実はいくぶん注目に値する。SAPの内部で働くには技術的要件を満たさなければならないとされる一方で、ペンタゴンとそれを支える産業複合体の外でこの隠れた世界の糸を最終的に引く貴重な少数の多くは、自分の選挙区で人気があればよいだけなのである。
ほとんど注目されない、機密保持の別の不利な側面もある。例えば、機密プログラムを運用するには、機密でないプログラムよりも指数関数的に多くの費用がかかる。影に深く入り込むほど、機密維持の費用は高くなり、機密解除は極めて高価で、面倒で、時間がかかることもある。これにより、開示してもほとんどリスクのないプログラムでも、決して日の目を見ることがないものが大量に生まれている可能性が高い。
加えて、一部のプログラムが、すでに生産中または進行中の既存の、場合によっては劣る目立つ能力や作戦と競合しないように、少なくとも部分的に機密指定されているという疑惑もある。これは、プログラムを破壊しようとする者 — 特にキャピトル・ヒルの利益誘導屋や、ペンタゴンを占めるテリトリー意識の強い各軍 — から隠すためかもしれない。一方で、ある軍自体が、すでに大きく賭けている既存能力を、自前の発展中の隠密能力が脅かすのを恐れることもありうる。
悪いアイデア、大きな機密予算
専門的知識を持たない選挙で選ばれた指導者の手に、孤立した・複雑で・高価な国防プログラムを委ねることは、コストの高い、完全に避けられたはずの失敗を引き起こす理想的条件を作り出す、と論じることは確かに可能である。一例が、提案された原子力推進ロケットシステム「プロジェクト・ティンバーウィンド」だ。
かつてレーガン大統領の戦略防衛構想 — 通称「スターウォーズ」 — の重要な構成要素と見なされたティンバーウィンドは、深い機密保持がいかにして公衆が国家安全保障の名のもとで受け入れる気のないラインを静かに越える助けとなりうるかの一例でもある。
かつての未承認SAPであったティンバーウィンドの目的は、弾道ミサイル防衛を支援するために宇宙到達可能な核熱推進ロケットを開発することだった。表向きは不合理に聞こえるが、米国がもはやソビエト連邦という冷戦の脅威に直面していなかった1992年、プログラムの詳細が機密解除されたとき、ティンバーウィンドの背後にある壮大な計画が、原子炉に取り付けられた巨大な液体水素タンクを大気圏に打ち上げる二段ロケット方式を含むものだったと知った科学界の多くは愕然とした。
米国科学者連盟(FAS)「政府機密プロジェクト」設立のインスピレーションとなった現FASディレクターのスティーブン・アフタグッドは、ティンバーウィンドを「私が想像しうる限り、ほぼ最も危険な機械」と評し、このSAPは「純然たる科学的冒険主義」だったと付け加えた。
すべての言うべきこと、為すべきことが終わった時点で、政府はプロジェクト・ティンバーウィンドを最終的に中止する前に、1億3,900万ドルを払い込んでいた。金銭の損失は重大かもしれないが、無防備なネバダやユタの住民から目と鼻の先で「華氏5,000度のウラン『ベッド』に液体水素をポンプで送る」ことの潜在的コストは、はるかに壊滅的な公衆衛生・生態系上の結果を招きえた。
興味深いことに(陰惨な意味で)、警備の最先端の防衛能力を維持するために極端なリスクを取る意欲は、孤立した出来事ではない。むしろ、多くの元エリア51従業員が知ることになったように、監督の最小限の機密保持は、極めて個人的で不穏な結果を伴いうる。
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| エリア51の悪名高い境界線(X51/Wikicommons) |
エリア51 — 文字どおり法の上にある場所
1990年代半ば、空軍の悪名高きエリア51飛行試験施設 — 多くのSAPの発祥地であり、それ自体が巨大なSAPでもある場所 — の数名の元従業員が、法学者で弁護士のジョナサン・ターリーの援助を求めた。
様々な深刻な疾病を抱えた元エリア51作業員たちは、ネバダ州ラスベガスの北約75マイルにあるこの秘密軍事施設で、何年もの間、職員が機密装備や物質を処分のために大きな溝で燃やしていたとターリーに語った。施設全体に立ち昇り漂う濃い有毒煙の柱は、後にエリア51従業員たちから「ロンドン・フォッグ」と呼ばれるようになる、とターリーは後に振り返っている。
生態系災害の物語と正義への熱意を武器に、ジョナサン・ターリーとエリア51のベテランたちは、国家安全保障と基本的市民権の境界を定義する叙事詩的な法廷闘争に乗り出すこととなる。
エリア51従業員の訴訟の主な目的は、医療を受けるのに役立つかもしれないという希望のもと、自分たちが何にさらされていたのかを明らかにすることだった。この要求はどれほど合理的であろうとも、エリア51を保護する公式機密は、政府が作業員の命を救うかもしれない情報の提供を拒否することを許しただけでなく、政府がそのような場所が存在さえしないと繰り返し主張することすら許した。
ターリーがロシアから購入した衛星写真を提供して初めて、政府はようやくエリア51の存在を法廷で認めた。その結果、米連邦地方裁判所のフィリップ・プロ判事は、政府の「国家秘密特権」の主張を却下し、政府は職員がどのような有害化学物質にさらされていたかを開示する必要があると宣言した。
悲劇的な展開だが、連邦判事の判決を受けても、職員のうち誰一人として、どのような有毒物質が秘密施設に蔓延することを許されていたのか、正確に知る機会を得ることはなかった。代わりに、土壇場の介入で、ビル・クリントン大統領は、施設を環境開示法から免除する大統領判断を発令した。
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| 米国政府文書 |
最終的に、ペン一筆で機密保持は連邦法を上書きし、基本的市民権を打ち破り、施設の野外焼却の影響を受けた者たちの運命を概ね封じてしまった。また、クリントン大統領はこの秘密軍事試験場での政府説明責任への控訴の道を決定的に断った。
悲しいかな、元エリア51従業員のウォリー・カスザとボブ・フロストは、衰弱性の皮膚および呼吸器疾患との個人的闘いに敗れた。後にL.A.タイムズに対して、ターリーは、ボブ・フロストの剖検組織サンプル分析で「米国でも屈指の科学者たちが識別できなかった、未知でエキゾチックな物質」が見つかったと語っている。「深く愛国的な男たち」とターリーが評したこの二人は、ともにエリア51で機密を維持しようとする政府の戦争による犠牲者と想定される。
1990年代の法廷闘争以降、より多くの職員がエリア51で働いた結果として、深刻で命を脅かす疾病を訴えて名乗りを上げ続けている。世界がこれまで知るうちで最も注目すべき軍事技術の進歩のいくつかをもたらすのに貢献したまさにその人々に課された無謀なリスクの埋め合わせをするどころか、その後の歴代米国大統領は、エリア51を環境法の上に置くというクリントンの1995年大統領令を毎年再発令している。
特別アクセスプログラムが、コストのかかる政府の浪費の隠れたチャネルになりうる可能性は、正式な議論や、夕食の食卓での会話を引き起こしうるしすべきだが、ウォリー・カスザやボブ・フロスト、そして極端な政府機密保持の影響と向き合うことになった他の人々の家族にとっては、その機密保持の代償は、重大かつ劇的に個人的な代償を伴いうるのである。
暗い夜空には明るい星が見える
さて、今のところ不気味に感じられるかもしれないが、特別アクセスプログラムは決して暗澹たるものばかりではない。逆に、ベストセラー作家リチャード・ポール・エヴァンスが言うように、「最も明るい星を見られるのは、しばしば最も暗い空である」。
機密という暗い空を背景に明るく輝く星といえば、現代SAPの紛れもない祖先 — ロッキードのU-2「ドラゴンレディ」高高度偵察機を考えねばならない。
影で働くことの干渉の少なさが、ケリー・ジョンソンとロッキードのスペシャルプロジェクト技師たった28名のチームに、わずか8ヶ月で高度70,000フィートを飛行可能なスパイ機を設計、製造、初飛行させることを可能にした。皮肉なことに、U-2プログラムはエリア51の誕生の母胎でもあった。
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| グルーム湖(後にエリア51と呼ばれる場所)でのU-2試験(CIA) |
今日のSAPで使われる多くの手法と同じものを採用することで、極端な機密保持は、ワシントンD.C.周辺の有力者からの外部干渉、軍の各部隊からの競合的利害、プログラムが実行されている当の組織から、そして複数の外部契約者からの干渉を減らした。後者により、U-2の開発の87%は、当時のスカンクワークス本社、カリフォルニア州バーバンクの単一の建物内で行うことができた。
つまるところ、深い機密保持は浪費的な「科学的冒険主義」を許しうるが、底辺の真実は、同じリスクある発想が同様に驚くべき技術的ブレークスルーをも許容しうるということだ。実際、機密保持と最小限の外部干渉という余裕がなければ、いくつかの注目すべきゲームチェンジャー的技術は決して実現しなかったかもしれない。
例えば、F-117ナイトホークや、現代インターネットの枠組みでさえ、特別アクセスプログラムの暗い影から生まれた。
膨大な資金が費やされた後に失敗する公開された国防プログラムは大きな反響をもたらしうるが — 中には十分大きくないと言う人もいるだろうが — 機密保持はニュースの見出しになる恐怖なしにリスクを取ることを可能にする。
これは確かに濫用や浪費への大きな懸念だが、同時に国防関連技術の大きな質的飛躍を実現する上でいくぶん本質的なものになっている。ロッキードのスカンクワークスはこの現実を大きく定義し、多くの契約業者や事業体が真似てきた、極めて成功した運営モデルをそれを軸に構築してきた。
別の言い方をすれば、プログラムを機密指定することで失敗を許容することは、大きなイノベーションを促進するための信じがたいほど強力な道具になりうるのである。
これらすべてを念頭に置けば、機密に包まれたイノベーションが本質的に悪いものだとは決して言えないのである。
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| Tim McMillan |
特別アクセスプログラムに関する最後の考察
注意すべき点として、我々はほぼ完全に国防総省の機密生態系と、そこから派生する特別アクセスプログラムや「隠密(クランデスタイン)」作戦に焦点を絞ってきた。冒頭で簡単に触れたが、情報コミュニティから生じる秘密と「秘密工作(コーバート)」活動になると、それは全く別の広大な政府の迷路であり、まったく異なる規制、方針、連邦法を備えている。いずれ秘密の暗号解読リングを身につけ、この隠密のウェブを解きほぐすことに挑むつもりである。
しかし今のところ……
特別アクセスプログラムについて言えば、事実上すべての政府業務と同様、それは概ね煩雑な官僚的事務作業である。
ある種の強力な影の政府というビジョンが想像力を刺激するかもしれないが、SAPの密度ある手続きジャングルの内部では、これらのプログラムは本質的に善でも悪でもない。SAPは人々で構成された機関にすぎず、いかなる人間集団もそうであるように、SAPの内部にも、善人も悪人も、良いアイデアも悪いアイデアも混在しうる。
一部の国防プログラムや作戦は厳重に機密指定されるべきだという事実に、まともに反論できる者はほとんどいないだろう。とはいえ、ごく一握りの人間しかその存在すら知らない深層ブラックプログラムにまつわる実際の懸念がないとは言えない。注目すべきは、SAPの設計された排他性と区画化は、単に国家の秘密を守ることに役立つだけでなく、影響力のある情報をごく少数の国防当局者、議員、業界関係者に確保することを許すという点だ。これほど大きな権力と影響力の真空があれば、自己利益はたやすく国家利益となり、突如としてSAPは杜撰、浪費的、さらには違法な活動の隠れ家となりうる。
確かに、機密保持は国家防衛確保の不可避の副産物かもしれず、特別アクセスプログラムが保護する秘密性を根絶することを合理的に期待することはできない。しかし、我々はその根底にある機密プロセスがどう機能しているかを知ろうとすることはでき、またそうすべきである。もし他に理由がないとしても、機密保持が常に我々全員のより大きな利益にレーザーフォーカスして維持されており、機密保持の必要性と国民の知る権利との間に合理的な均衡が保たれていることを確認するためにだ。
編集者連絡先:Tyler@thedrive.com
著者: Tim McMillan and Tyler Rogoway
原文: Special Access Programs And The Pentagon's Ecosystem Of Secrecy — The War Zone
翻訳：Claude Opus4.7
